Перейти к навигации

VII Власть верховная и управительная

Основное различие между властью верховной и правительственной сопровождается совершенно различным строением той и другой.

Верховная власть всегда основана на каком-либо одном принципе, едина, сосредоточена и нераздельна.

Власть правительственная, напротив, всегда более или менее представляет сочетание различных принципов и основана на специализации - порождая так называемое разделение властей.

Современное Государственное право, точнее сказать конституционное право, забывая различие между властью верховной и управитель-ной, постоянно приписывает первой то, что имеет место лишь во второй. Таким путем в XIX в. утвердились две научно ложные, а практически вредные доктрины о "сочетанной верховной власти" и о "разделении властей", распространенном и на саму Верховную власть. Эти ошибочные учения необходимо отстранить прежде, чем мы перейдем к дальнейшему изложению, ибо при сохранении столь вредной путаницы понятий никакое ясное представление о действительной жизни государственных явлений невозможно.

Это конституционное учение - создание не объективной научной мысли, а требований чисто практических, необходимости как-нибудь осмыслить политическое строение революционной эпохи XVIII и XIX веков, - сверх того испытало тяжелое давление со стороны бессвязной уличной мысли, соединившееся с давлением непродуманной теории "прогресса". Под такими спутанными влияниями у юристов явилось учение о том, будто бы современная эпоха создает в политике нечто невиданное, новое, "современное государство".

Под давлением популярного, уличного требования "свободы", под которою масса сама хорошо не знает, что понимать, такой крупный ум, как Блюнчли, пытается переделать классификацию государств, чтобы очистить в них место "свободе" в виде "контроля" подданных над правительством, понимаемом в смысле Верховной власти. Эта идея в сущности отрицает все, что сам же Блюнчли говорит о существе верховной власти. В самом деле, если контроль подданных не может заставить Верховную власть изменить свой способ действий, то какой в нем смысл? Если же подданные в результате контроля могут заставить Верховную власть действовать иначе, то, значит, Верховная власть им подвластна. Значит последнюю инстанцию составляют подданные, а не власть. Значит настоящую Верховную власть составляют подданные.

Эту логическую нелепость учение Блюнчли принимает только потому, что не видит действительности "современного государства". На самом деле оно составляет не что-либо существенно новое, а есть лишь появление демократии в качестве Верховной власти. Только поэтому и является требование "контроля" со стороны этих якобы "подданных". На самом деле они, в Европе, уже не подданные, а носители Верховной власти; то же "правительство", которое Блюнчли по старой памяти продолжает считать "верховной властью", уже давно перестало ею быть, а стало лишь "делегированной властью", народным комиссаром, исполняющим веления Верховной власти народа. Вот что имеется в действительности так называемого "современного государства". Что касается контроля действительных подданных над Верховной властью, то этой возможности нет и теперь, как никогда не было. Отдельный гражданин "современного" государства точно так же не может "контролировать" самодержавную народную волю, как подданный монархии не может этого делать в отношении своего Государя.

Не замечая абсурда, вводимого им в науку, Блюнчли рисует "современное" государство так:

"Хотя в период от конца средних веков до XVIII века в лице абсолютной королевской власти возобновился, казалось, абсолютизм древ-неримских императоров, но народы скоро снова вспомнили свою естественную (?) свободу. Начинается борьба за политическую свободу против абсолютизма правительства. Государство снова становится народным, но в более благородных формах, нежели в древности. Средневековое сословное устройство служит преддверием нового представительного государства, в котором народ представляет себя в лице лучших (?) и благороднейших (?) своих членов". Определяя новую "конституционную" монархию, он говорит: "Конституционная монархия некоторым образом заключает в себе все другие государственные формы. Но, представляя собой наибольшее разнообразие, она не жертвует (?) для него гармонией и единством. Она предоставляет аристократии свободное поприще для проявления ее сил и ее духовных способностей; на демократическое направление народной жизни она не налагает оков, а оставляет за ним свободное развитие. Она признает даже идескратический элемент в виде почитания закона" [Блюнчли, как известно, пытался установить в науке четвертую форму Верховной власти "идеократию"].

Это фантастическое представление совершенно вошло в quasi-научный обиход, и учебники государственного права проповедуют студентам такие "истины":

"В государстве старого порядка, типом которого может служить французская монархия XVII века, вся полнота верховной власти сосредоточивалась в одном лице, и эта власть поэтому (?!) была личной и надзаконной. Современное же государство такой власти не знает и распределяет основные функции государственной власти между несколькими органами, из которых поэтому ни один не обладает неограниченной властью и каждый находит свой предел в конституции других органов". "В современном государстве каждая функция государственной власти имеет свой, ее природе соответствующий орган, и каждый из этих органов имеет свою самостоятельную, законом гарантированную компетенцию". Для установления единства действий этой рассыпанной храмины власти: "основной принцип конституционного (оно же "современное") государства гласит, что новое право не создается односторонней волей правителя, а может состояться лишь в форме закона".

Это "современное" государство рассматривается, как универсальное:

"Если прежде политический строй народа слагался лишь из элементов, вырабатывавшихся на его родной почве, то в новое время этот строй нередко искусственно насаждается по образцу конституций других народов и сразу дает народу то, что другим доставалось веками многотрудной исторической жизни. Конституционные учреждения слагались на английской почве целыми веками. Но с тех пор как ими овладела наука (не наоборот ли: они овладели наукой?) и они породили политическая теории, которые проповедывались выдающимися умами Англии, Франции и Германии, а государственный строй этих последних стран рушился под напором новых потребностей, новых идей и новых воззрений, тогда они послужили образцами, по которым были преобразованы в сравнительно короткое время большинство европейских государств". В противность будто бы прошлому ныне "политическая доктрина является самостоятельной силой, подчиняющей своему владычеству культурные народы, нивелирующей политический быт и распространяющей на них сеть однообразных учреждений" [А. Алексеев. Русское Государственное право, Москва, 1895, стр. 9-10].

Нельзя не удивляться силе ходячих мнений, когда видишь, какие определения подсказывают они даже таким тонким аналитикам, как Б. Н. Чичерин.

"Ограниченная монархия, - повторяет и он в общем хоре, - представляет сочетание монархического начала с аристократическим и демократическим. В этой политической форме выражается полнота развития всех элементов государства и гармоническое их сочетание. Монархия представляет начало власти, народ или его представители начало свободы, аристократическое собрание постоянство закона". "Идея государства (будто бы) достигает здесь высшего развития" [Б. Чичерин. Курс Государственной науки, т. 1].

Трудно было бы поверить, что это слова того же ученого, который в том же сочинении пишет о "чистой монархии":

"Изо всех политических форм, это та, которая представляет во всей полноте единство государственной воли, а с тем вместе и единство государственного союза". "Чистая монархия, - говорит он, - представляет и высший нравственный порядок. Здесь Верховная власть независима от воли народной; поэтому здесь господствует начало обязанности или подчинения высшему порядку". Другими словами, следовало бы сделать вывод, что чистая монархия представляет самое чистое выражение вообще государственной идеи. Но Б. Н. Чичерин тут же замечает: "Что касается начала свободы, то оно в этой государственной форме проявляется только (?) в подчиненных (??) сферах". Замечание мудреное! Эта злополучная "свобода" именно и сбивает с толку современных государственников.

Как бы то ни было, если бы современные ученые думали более об объективных задачах науки, т. е. прежде всего о знании фактов и явлений, а не о прикладных целях "прогресса", "нивелировки" и т. п., никогда они не стали бы через 2000 лет возводить в последнее слово науки древнее учете Полибия о "сочетанной" верховной власти. Впрочем, и По-либий, в сущности, не делал таких резких ошибок, как ныне.

Более 2000 лет тому назад (около 200 лет до Р. X.) он развивал свое учение о полиппеских формах. Признавая вслед за Аристотелем три основные формы (монархию, аристократию и демократию), он так представлял их последовательную смену.

В обществе еще не благоустроенном или пришедшем в расстройство, власть составляет удел силы. Но в самых столкновениях между людьми неизбежно вырабатываются понятия о честном, бесчестном, справедливом, несправедливом. Главы и старейшины стараются поэтому управлять скорее правосудием, нежели силой. Полибий, сам уроженец греко-персидского мира, не мог не знать живых примеров этого, в роде истории возвышения Дейока. Такие-то популярные своим правосудием лица, говорит он, создают монархию. Она держится, пока сохраняет свой нравственный характер. Теряя его, она вырождается в тиранию. Тогда является необходимость низвержения тирана, что и производится лучшими, влиятельнейшими людьми. Наступает эпоха аристократии. Конец аристократии является тогда, когда она вырождается в олигархию, протестом против которой является власть народа - демократия. Ее вырождение, в свою очередь, создает невыносимую охлократию, господство толпы, которое снова приводит общество в хаос. Тогда спасением является снова восстановление единовластия.

Так представлял себе Полибий круговую эволюцию политической смены форм. Отсюда же он выводил свое учение о сложных формах власти. Так как все они имеют свои недостатки, то мудрейшие законодатели, говорит он, думали отвратить это неизбежное зло сочетанием трех основных форм, чтобы исправлять недостатки одной достоинствами других. Как на образчик этого Полибий указывает на конституцию Ликурга в Спарте. Еще более удачным сочетанием он считает устройство Рима, в котором консулы представляли, по его мнению, элемент монархический, сенат - аристократический, а народные собранья и трибунат - демократический.

Таким образом Полибий очерчивает конституцию Римской республики, не разграничивая в ней власти верховной и власти управительной. Устройство управительной власти в Риме и было действительно очень мудро. Но Верховной властью в Риме, по низвержении царей, была все-таки демократия, имевшая в стране превосходную аристократию, хотя и неспособную дорасти до значения власти верховной, но игравшую огромную роль в области управительной власти. Все "сочетания" только и происходили в этой последней области.

Сама же Верховная власть нигде не бывает сложной: она всегда проста и основана на одном из трех вечных принципов: монархии, аристократии или демократии.

Наоборот, в управлении никогда не действует какой-либо один из этих принципов, но замечается всегда одновременное присутствие всех их, так или иначе организуемых Верховной властью.

"Современное государство" не представляет в этом отношении ничего нового и исключительного, а лишь воспроизводит вечный закон политического строения обществ. Ошибочные в этом отношении понятия порождаются лишь забвением того, что организация верховной власти и организация управления вовсе не одно и то же, и по самой природе общества слагаются неодинаково.

Чтобы видеть ошибочность точки зрения конституционного права, достаточно вспомнить общие признаки Верховной власти.

По прекрасной формулировке Б. Н. Чичерина ["Курс Госуд. науки", ч. 1, стр. 60 и след.] верховная власть едина, постоянна, непрерывна, державна, священна, ненарушима, безответственна, везде присуща и есть источник всякой государственной власти. "Совокупность принадлежащих ей прав есть полновластие (Machtvolkommenheit) как внутреннее, так и внешнее. Юридически она ничем не ограничена. Она не подчиняется ничьему суду, ибо если бы был высший судья, то ему бы принадлежала Верховная власть. Она - верховный судья всякого права... Словом, это власть в юридической области полная и безусловная. Эта полнота власти называется иногда абсолютизмом государства в отличие от абсолютизма князя. В самодержавных правлениях монарх потому имеет неограниченную власть, что он единственный представитель государства как целого союза. Но и во всяком другом образе правления Верховная власть точно так же неограничена... Это полновластие неразлучно с самым существом государства".

Возражая на мнение о возможности ограничения ее, Чичерин совершенно справедливо отвечает:

"Всякие ее ограничения могут быть только нравственные, а не юридические. Будучи юридически безграничной, Верховная власть находит предел как в собственном нравственном сознании, так и в совести граждан".

Точнее было бы сказать, что она ограничена содержанием того идеократического элемента, который выражает и для выражения которого признана Верховной. Выходя из этих пределов, она становится узурпаторской, незаконной. Оставаясь же в них, ничем, кроме содержания собственной идеи, не ограничена.

Учение о якобы возможном ограничении Верховной власти идет, как замечает Чичерин, "от французской революции". Но тут необходима серьезная оговорка.

Это учение, лишенное философской государственной мысли, явилось собственно в результате "либерального" компромисса между революционной идеей и практическим здравым смыслом. Оно было созданием не разума, а страха перед собственной идеей "нового строя", из желания чем-нибудь связать бесшабашную "волю" нового "самодержца" охлократии. Но чистая революционная идея, будучи фантастичной по существу, вовсе не страдала этой нелогичностью "либерализма".

Действительный философ ожидавшегося нового строя Жан Жак Руссо, не боящийся своих идеалов, а потому сохраняющий свободу своего разума, совершенно присоединяется к определениям логичных государственников (но не либеральных конституционалистов).

"По той же причине, по какой Souverainete (Верховная власть) неотчуждаема, говорит он, - она и неделима (indivisible, то есть едина)". Закон, объясняет он, есть воля этого Souverain. Наши политики, язвительно замечает он по адресу уже зародившихся конституционалистов англоманской школы Монтескье, не имея возможности разделить Верховную власть в принцип, разбивают ее в проявлениях и делают из Souverain фантастическое существо, в роде того, как если бы составить человека из нескольких тел, из которых одно имеет только глаза, другое только руки, третье ноги и больше ничего. Руссо не только насмехается над этими "японскими фокусниками", но прямо заявляет, что их ухищрения происходят от недостатка точности наблюдения и рассуждения) [ContratSociale, кн. II]. Только в правительстве (то есть, как сказано выше, в системе управления) Руссо допускает, да и то с оговорками, "смешанные" формы власти, именно в видах их взаимного ограничения.

Ясно, впрочем, что такие ограничения лишь обеспечивают еще более самодержавие собственно Верховной власти, так как предотвращают возможность всякой узурпации со стороны подчиненных правительственных сил.

Таким образом Руссо делает конституционалистам своего времени совершенно тот же упрек, который приходится сделать современным государственникам, зараженным той же нелогичностью.

Когда приходится рассуждать вообще, они ясно понимают смысл Верховной власти. Но из потребности теоретически оправдать "современное" либеральное государство они составили совершенно фантастическое понятие "сложного субъекта" Верховной власти.

"Единство Верховной власти, - гласит эта теория, - нисколько не нарушается тем, что носителями ее являются несколько органов, как это мы видим в конституционной монархии. Верховная власть в конституционной монархии, где существует несколько органов, столь же едина, как и в абсолютной". Почему же? Потому, объясняет теория, что эти несколько органов только в совокупности составляют Верховную власть. "Закон, как выразитель единой государственной воли, не может составиться иначе, как совокупным действием короля и парламента" [Алексеев, стр. 130].

Тут очевидно, однако, колоссальное недоразумение. "Субъектом" Верховной власти может, конечно, быть коллективность, но лишь в том случае, если она все же представляет какой-либо один принцип. Здесь же единую волю, всем управляющую воображают "сочетать" из нескольких воль, выражающих противоположные принципы. Но совершенно ясно, что такое "сочетание" плюсов и минусов создает в недрах "единой государственной воли" вечную борьбу, исключающую всякую возможность искомого единства.

Недоразумение, благодаря которому люди не замечают столь очевидной истины, состоит в недостаточном внимании к существенному различию между Верховной властью и создаваемым ею правительством, между Souverain и Gouvemement, различию, столь твердо устанавливаемому Руссо. Это забвение тем страннее, что сама же конституционная теория создала понятие о короле, который "regne mais ne gouveme pas" [12].

В действительности политических сил нет такой Верховной власти, которая бы лишь "царствовала", а не "управляла". Это возможно лишь в исключительные минуты, накануне падения данной Верховной власти, которая уже в сущности перестала ею быть, но еще официально не упразднена. Верховная же власть действительная всегда управляет. Но в то же время нет Верховной власти, которая бы не призывала к управлению, ею создаваемому, других, подчиненных общественных сил. Верховная власть, сила "царствующая", Souverain, так сказать, управляет управляющими, и весь вопрос хорошего политического строя в том, чтобы это царственное управление силами правительственными не было фиктивным.

Политические мыслители современности прекрасно знают факты, которые способны осветить отношение между Верховной властью и управлением. Так, они указывают, что "в действительной жизни нет примера, чтобы государство в целом состояло только из монархических, аристократических или демократических элементов", В действительности политические тела представляют сооружения "смешанных стилей". Это "смешение стилей объясняется тем, что монархия, аристократия и демократия опираются на свойства, составляющие неотъемлемую принадлежность каждого общежития". Поэтому "в государствах является не полная однородность элементов, а только преобладание одного над остальными" [Н. А Зверев, "Основания классификации государств", анализ учения Рошера и других]. Это совершенно верное наблюдение. Но оно верно лишь до тех пор, пока не приписывает Верховной власти того, что составляет принадлежность общества, и в государство переходит из общества в той мере, в какой этого требует принцип, получивший в данном государстве функцию Верховной власти.

Дело, собственно, состоит в следующем. В человеческом обществе есть несколько элементов силы, влияния на окружающее. Вся жизненность управления зависит от умения пользоваться внутреннею связью, которая на тысяче пунктов сосуществует между государством и территориальными, классовыми, сословными, родовыми и т. д. союзами, создаваемыми общественной жизнью. Тут существует множество центров влияния, основанных на различных способах иметь власть, а потому в многоразличных проявлениях постоянно живут все принципы власти. Они не исчезают никогда и нигде, как не исчезают различного рода организации, возникающие на их основе, и для жизни социальной все в своем роде необходимы. Но когда возникает государство - это означает, что возникает идея некоторой Верховной власти, не для уничтожения частных сил, но для их регулирования, примирения и вообще соглашения. Без такой владычествующей силы частные силы по самой противоположности своей идеи обречены на борьбу. Смысл Верховной власти состоит в общем обязательном примирении.

Поделиться: 


Book | by Dr. Radut