Перейти к навигации

XXXIV Бюрократия от Петра до Александра II

XXXIV Бюрократия от Петра до Александра II

Мы увидим ниже социальные поправки, которые, к счастью самодержавия, были внесены самой русской жизнью, если не принципиально, то фактически к народившейся системе бюрократии. Эту поправку внесло главным образом растущее значение дворянства. Да и в самих учреждениях бюрократия также не могла сразу достичь всевластия, не имела силы занять то место, на которое ее готов был пустить Петр.

Дело в том, что бюрократия тогда не доразвилась еще сама до возможности держать в руках всю страну и не изыскала удобных учреждений, способных фактически парализовать волю царей. Бюрократия возникла волей государя и держалась неистребимо в силу того обстоятельства, что в монархии возобладала идея абсолютизма, видящая в государе сосредоточие всех управительных властей. При таком воззрении на сущность свою монархия сама должна была развивать чиновничество. Но давать ему добровольно власть над собой монархия не имела никаких оснований, и бюрократия первой формации принуждена была стушевываться во всей мере того, в какой этого хотела царская власть. Так дело продолжалось в течение всего XVIII века.

Значение, законом приданное Петровским учреждениям, подрывалось уже при их основателе. Впоследствии же хранитель "верховной власти", сенат, попадал в рабство не только разным верховным советам, но даже простым придворным фаворитам. В коллегиях власть монарших доверенных президентов возрастала все больше до значения министерского. Все это дозрело до особенной ясности при Екатерине II, которой учреждения составляют как бы средний момент развития между эпохами Петра и Александра I. Но обрисовывать подробно эту эволюцию революционно введенного бюрократического типа учреждений излишне.

Должно лишь сказать, что постепенное вымирание Петровской коллегиальности было неизбежно и даже полезно. Действительно, уж если монархия взяла на себя все управительные функции, то какие же могли быть основания отдавать Россию во власть чиновников, до тех пор пока монарх имел физические способы сам усмотреть за ними? Петровские же формы бюрократии искусственно стесняли верховную власть в непосредственном управлении. Итак, процесс вымирания Петровских учреждений был естественен. Но, к сожалению, крепко заложенный бюрократический тип учреждений все-таки делал свое дело. Верховная власть отрезалась ими от народа, а одновременно проникалась европейским духом абсолютизма. Этому последнему обстоятельству способствовало и то, что сами носители верховной власти за эту эпоху бывали нередко даже не русского происхождения, воспитание же тогда у всех вообще было не русское.

Подражательность управительното творчества продолжалась весь XVIII век. Общий же дух тогдашней монархической государственности характеризовался в Европе "просвещенным деспотизмом". В культурном смысле его характеризовала гуманность, забота о правах и свободе личности; в государственном управлении, идеалом была сильная просвещенная власть, централизация, бюрократизм. Это общие свойства европейской монархии накануне Французской революции. Государственная власть была проникнута абсолютизмом, под которым ясно чувствовалась идея народного самодержавия, диктовавшего монархам свои культурные требования.

Екатерина II, вполне проникнутая этими культурными идеями, как свидетельствует вся ее деятельность, и в частности "Наказ" [98], была, однако, достаточно самостоятельна, чтобы сообразовать свои идеалы с русской действительностью, и в отличие от Европы сильнее всех русских государей оперлась на дворянство. Ее учреждения проникнуты централизацией и бюрократизмом в высших областях управления, но внизу - в провинции - она стремилась развить дворянское самоуправление. Во всем этом было много практичности, соображавшей отвлеченную идею с условиями жизни. Да и само положение Екатерины II требовало поддержки наиболее сильного тогда сословия - дворянского, а стало быть, вынуждало к этой практичности.

С началом ХIХ века Петровские учреждения окончательно рухнули. Уже наша собственная практика ХIХ века сводила постепенно к нулю "коллегиальный принцип". При Александре I стройная французская бюрократическая централизация, созданная Наполеоном на основе революционных идей, пленила русский подражательный дух. Для России это явилось "Последним словом" совершенства, и Сперанский, поклонник Наполеона, вместе с императором, поклонником республики, создали новый строй управления, который в существе своем прожил до императора Александра II.

Учреждения Александра I завершали абсолютистское построение правительственного механизма. До тех пор само несовершенство управительных учреждений не дозволяло им освободиться от контроля. Верховная власть сохраняла характер направляющий и контролирующий. При Александре I бюрократия была организована со всеми усовершенствованиями. Создано строгое разделение властей. Учреждены независимый суд, особый орган законодательства - Государственный совет, в исполнительной власти созданы министерства, стройным механизмом передаточных органов действующие по всей стране. Способность бюрократического механизма к действию была доведена до конца строжайшей системой централизации. Но где при этих учреждениях оказывалась нация и Верховная власть?

Нация была подчинена правящему механизму. Верховная власть, по наружности, была поставлена в сосредоточии всех управительных властей. В действительности она была окружена высшими управительными властями и отрезана ими не только от нации, но и от остального управительного механизма. С превращением сената в высший судебный орган, Верховная власть теряла в нем орган контроля.

Идея управительных учреждений состоит в том, чтобы достичь такого совершенства, при котором Верховной власти нет надобности ни в каком непосредственном управительном действии. Как идеал - это правильно. Но фактически - тут же кроется источник постоянной узурпации властей управительных в отношении власти верховной. Дело в том, что наиболее совершенные управительные учреждения действуют добропорядочно только при бдительном контроле Верховной власти и постоянном с ее стороны направлении. Там же, где подорваны контроль и направление Верховной власти, бюрократия становится тем вреднее, чем она более совершенно устроена. Она при этом получает тенденцию фактически освободиться от Верховной власти и даже подчинить ее себе.

Отстранение Верховной власти от надзора за управительными властями особенно быстро проявилось при Александре в отношении суда. Повторялась история Петра Великого. Жалобы на решение сената (как высшего судебного учреждения) были воспрещены. Государь их допустил только в виде монаршего милосердия, то есть, в сущности, на правах помилования, а не правосудия. К счастью, как это было уже в нашей истории, государь из получаемых жалоб скоро имел случай убедиться в существовании неправильных решений даже и при "усовершенствованных" учреждениях. Ввиду этого, в 1810 году была учреждена Комиссия прошений на Высочайшее Имя приносимых, которая принимала жалобы и на решения сената. Это было третье воскресение челобитной избы, и замечательно, что оно совершилось силой вещей, в полную противность теории, нахлынувшей к нам из Европы [Рассказывая об этом, г. Хартулари выражает убеждение, что император Александр I, узаконивая право челобитчиков, (вполне сознавал явную его несоответственность государственному принципу Петра (?), требовавшему абсолютного устранения самодержавной власти от отправления правосудия" (стр. 114). Это вовсе не принцип Петра I, a заблуждение юридической науки, которая не прониклась сознанием той истины, что необходимое разделение властей управительных не может и не должно колебать единства и универсальности власти верховной. Но как бы то ни было, император Александр I оговаривался, что "право челобитчиков сохраняется только впредь до окончательного образования судебной части" (стр. 114). Таким образом, царское сознание побудило и его охранить право подданных на искание справедливости пред самим царем, а теория, подсказываемая юристами, делала оговорку, что это право существует лишь до приведения суда в состояние "совершенства"].

Но если и в отношении судебном Верховная власть не была тогда вполне отрезана от нации, то общая сложность усовершенствованных бюрократических учреждений при отсутствии всяких учреждений, единящих царя и народ, отрезала государя от народа своим "средостением", облегчая деспотизм управительных властей и низводя к возможному минимуму свободу самой Верховной власти.

А. А. Киреев, отмечая опасный для самодержавия характер министерств, находящихся фактически почти вне контроля, приводит любопытное письмо графа Воронцова, доказывавшего эту опасность Кочубею в 1803 году.

"Вам очень хочется уверить государя, - писал ему Воронцов, - что невозможен министерский деспотизм, опасения которого вы называете химерой, потому что де министры суть лица избранные Верховной волей. Но ведь все великие визири в Турции и все министры в Персии и Марокко суть равным образом лица избранные. Хорошо обеспечение против министерского деспотизма!"

"Сенат, - продолжал он, - уже не будет иметь возможности доводить до сведения государя о делах, вершенных незаконно, о злоупотреблениях, совершаемых с умыслом или по неведению этими избранными лицами (то есть министрами). Государь останется в неведении о том, как управляются его подданные, ибо он будет получать доклады только от этих избранных лиц, которые будут в одно и то же время и судьями, и подсудимыми. Государю не будет даже способов узнать, хороший ли он сделал выбор..."

А. А. Киреев замечает на это от себя:

"Мне кажется, можно сказать положительно, что люди, облеченные властью и не подчиненные никакому контролю, по самой силе вещей, по самому свойству их деятельности наталкиваются даже и тогда, когда они только и думают об общем благе, на путь вредный и незаконный, который иногда кажется им хорошим".

Но поправкой этому новому порядку могло бы явиться только возвращение к московскому типу, при котором самодержавие имело со стороны самой нации помощь в контроле над учреждениями. Смешение русской монархии с абсолютизмом не допускало этого. Было и другое средство: конституционное ограничение царской власти. Но до этого не допускало монархическое сознание народа и самих царей. Не имея, таким образом, никаких сдержек, развитие бюрократической централизации с тех пор пошло неуклонно вперед, все более и более распространяя действе центральных учреждений в самые глубины национальной жизни. Шаг за шагом "чиновник" овладевал страной, в столицах, в губерниях, в уездах. Сдержкой ему оставалось еще лишь крепостное право, не допускавшее его до массы порабощенных крестьян, и огромное влияние дворянства при Дворе и в личном составе бюрократических учреждений.

С такой управительной системой прошло царствование Александра I и Николая I. Во время Крымской кампании она страшно скомпрометировала себя, и вызвала всеобщий реформаторский порыв. Достойно внимания, что при этом величайшее дело царствования Александра II - освобождение крестьян - совершено было именно "вневедомственным" порядком, на началах истинно самодержавно-национальных. Но эта реформа в способах вершения своего была единственная, при которой Россия вырвалась из бюрократического порядка. Сам же по себе он остался незатронутым и взял в свои руки совершение всех остальных реформ.

В результате великого порыва России 1861 г. к устроению получилось нечто, колеблющееся во всех основаниях с той поры и до сего дня, то есть уже целое сорокалетие.

Поделиться: 


Book | by Dr. Radut