Перейти к навигации

XLI Высшие правительственные учреждения. Земские соборы

XLI Высшие правительственные учреждения. Земские соборы

Организация среднего и низшего управления имеет целью, кроме непосредственных задач управления, дать возможно лучшую почву для хорошей установки высшего управления.

Организация высшего управления, кроме непосредственных целей управления, должна иметь задачей подготовить наилучшую обстановку для действия Верховной власти. Оно должно доставить ей наилучшие орудия управления, привлечь в ее распоряжение наилучшие силы страны, расположить их взаимно так, чтобы они парализовали недостатки одна другой и гармонически дополняли взаимную свою силу. Наконец, высшие государственные учреждения должны быть таковы, чтобы при них вопрос о личных способностях носителя Верховной власти не мог получать рокового для государства значения. Ничем не стесняя личного действия монарха великих талантов и предприимчивости высшие государственные учреждения должны послужить опорой монарху слабому, дать ему всю помощь национального гения и удобство осведомления и критики для предупреждения той узурпации, к которой столь склонны как отдельные государственные деятели, так и учреждения, как только замечают лазейки для приобретения влияния на Верховную власть.

Только строжайшее разделение властей в высших государственных учреждениях способно дать им хорошее действие и обеспечить независимость самой Верховной власти. Учреждения законодательного (то есть точнее законосовещательного и законосообразовательного) характера должны стоять в полном авторитете и силе, обеспеченные от узурпаторской практики со стороны власти судебной или исполнительной. Судебаая впасть должна быть обеспечена в своей независимости и от нарушения пределов своей компетенции властью исполнительной. Исполнительная же власть, сохраняя самостоятельность действия своего в законом данных пределах, должна быть вполне подчинена властям законодательной и судебной, в смысле пределов действия, контроля и ответственности.

Учреждения законодательной власти не должны быть обходимы и приводимы к форме декораций путем издания, помимо их разных "временных правил", и слишком распространительной практики Высочайших повелений [Мне кажется, что даже Высочайшее повеление не всегда может безусловно покрывать вину министра, его испросившего вне законным путем. Хотя воля Верховной власти есть источник закона, но при этом иногда возможен вопрос о том, не подлежит ли министр ответственности на злоупотребление доверием Верховной власти], министерских циркуляров вне законного характера или произвольного "толкования законов" судебными установлениями. Точно так же судебная власть не должна быть приводима к бездействию практикой "административных взысканий". Каждый отдел специализированной власти должен преследовать законным порядком подобные вторжения в область его компетенции и подвергаться за подобную вину строжайшей ответственности.

Сама Верховная власть находится среди этих специализированных властей, как единственная универсальная, сохраняющая в себе все функции (законодательную, судебную, исполнительную).

В Верховной власти нет никакой специализации, и нельзя ее допустить, не искажая Верховную власть. Единственное различие, какое есть в ее действиях, - это то, что некоторые части их она производит самолично, прямо, другие посредством передаточных властей.

По обстоятельствам Верховная власть может прямо взять в свои руки всякое действие. Но обычный нормальный порядок, требуемый здравой политикой, указывает как прямое дело Верховной власти направление всего управления и контроль за ним. Совершенство же управительных учреждений состоит в том, чтобы возможно больше освободить силы Верховной власти на это ее прямое дело.

Высшие специализированные органы правительства - законодательный, судебный, исполнительный, имея от Верховной власти известные полномочия на свое дело, все одинаково должны подлежать ее контролю. Что касается их решений, то в некоторых случаях они допустимы под ответстаенностью данной власти, на ее собственное усмотрение, в некоторых же случаях обязательно подлежат утверждению Верховной властью.

Но и в тех случаях, когда судебной или исполнительной власти предоставлено окончательное решение, это не отменяет права безграничной апелляции подданных к Верховной власти. Без сомнения. Верховная власть может действительно рассмотреть лишь незначительнейшую долю этих жалоб, но принципиально она не может снять с себя обязанности по мере сил проверить действие своих передаточных органов и не может отнять у подданных их естественного права искать защиты у Верховной власти. Впрочем, как бы ни была мала доля рассмотренных и удовлетворенных жалоб, во всяком случае это дает могущественную силу царскому контролю, и наказание, постигающее управительные власти за неправое решение, становится могущественным средством против их злоупотреблений или небрежности.

В наибольшей степени личного участия монарха требует власть законодательная, ибо закон, как указание общей постоянной нормы, необходимо требует непосредственного утверждения Верховной власти.

Собственно закон есть выражение воли Верховной власти. Но из-за этого нельзя задавать вопрос: для чего нужны органы законодательства в монархии? Ведь монарх мог бы знать свою волю и без них? Это мысль наивности или невежества. В монархе, как человеке, конечно, всегда имеются какие-либо желания и в этом смысле какая-нибудь "воля". Но есть огромная разница между этой частной волей человека ("аще и порфиру носит", как выражается Иоанн Грозный) и волей монарха, как государя, как Верховной власти.

Величайшая обязанность и искусство монарха именно и состоят в том, чтоб не смешивать своих личных наклонностей и пожеланий со своей государственной волей.

Поэтому правильные органы законодательной деятельности в монархии едва ли не более необходимы, чем остальные. Правильный порядок в проявлении законодательной воли монарха есть дело наибольшей важности.

Воля монарха, как Верховной власти, должна выражать в себе величайшую осведомленность, обдуманность, разум, соответствие с обстоятельствами и с духом нации. Монарх, как человек, может не знать, и даже иногда не может знать и сотой доли того, что необходимо знать для установления данного закона. Монарх, как человек, может даже не догадываться о том, что известный закон необходим, а другой требует отмены. Но государственный механизм для того и существует, чтобы силу монарха, как человека, увеличивать содействием всей по возможности силы национального разума и знания. Правильные законодательные учреждения должны достигать именно этой цели. Ими должна быть обеспечена чуткая законодательная инициатива, всестороннее осведомление относительно всего, говорящего за и против данного закона, обдуманность решения и, наконец, удачная редакция закона.

Посему-то в монархиях законосовещательная деятельность должна быть обставляема присутствием наилучших сил страны, какие только можно найти.

Среди них в истории находили место и народные представители. Действительно, по смыслу своих задач, законодательные учреждения нуждаются в присутствии не одних представителей службы, не одних специалистов юристов, но и представетслей национальной мысли и совести. Среди высших государственных учреждений это именно то место, где особенно желательны и потребны "советные люди" самого управляемого народа, его сословий или общественных учреждений.

Относительно высшей судебной власти должно заметить, что, сохраняя необходимую свою независимость, она никак не может быть ни бесконтрольной, ни распространять идею своей независимости на отношения к самой Верховной власти. Эта последняя претензия, хотя весьма распространенная, решительно ничем не оправдывается и ведет только к деспотизму и деморализации суда. Независимость специализированных властей необходима и разумна только в отношении других специализированных же властей, но Верховная власть есть общая владычица, в не может искажать себя отсечением от своей компетенции целой важной отрасли специализированного управления. Право апелляции к Верховной

власти, посему, не может быть уничтожено, хотя и должен быть установлен срок, после которого решение суда, неопротестованное перед Верховной властью, приводится в исполнение.

Нельзя также признать правильности идеи, которая придает суду значение контрольного органа управительных учреждений- Судебное ведомство есть, конечно, хранилище законности, но, во-первых, все вообще ведомства должны сохранять и охранять законность, во-вторых, одного охранения законности недостаточно для органа контроля. В России сенат, получив функцию хранителя законности, являлся и высшей судебной инстанцией, и органом царского контроля. Это было, конечно, лучше, чем отсутствие всякого контроля, но никак не может быть признано достаточным.

Учреждение, контролирующее управление с точки зрения одной законности, не может охватить всей области царского контроля. В действиях частных властей при полном соблюдении законности могут проявляться столь неудобные качества, как вялость, небрежность, неспособность и т. д. Эти качества могут отражаться на ходе управления не менее вредно, чем незаконность. С другой стороны, могут быть действия юридически "незаконные", но составляющие прямой долг служащего как гражданина, исполняющего свой долг в отношении Верховной власти.

Было бы невозможно допускать суд входить в оценку таких действий, в отношении которых приходится оставлять почву строгой законности и становиться на точку зрения общественной пользы и высшей правды. Это значило бы деморализовать суд и подрывать таким образом в системе управительных властей необходимый орган охраны и воспитания законности. А в то же время судебная власть в сфере таких "внезаконных" оценок вовсе не подготовлена к правильному решению и не вооружена надлежащей для этого универсальностью компетенции. Суд, для того, чтобы быть хорошим судом, должен оставаться самим собой властью судебной, а не контрольной. Его дело - сфера законной справедливости.

Такое же искажение идеи судебных учреждений составляет присвоение им права истолкования смысла законов. Дело суда - применение закона, а не его истолкование. Если закон не ясен, и его точного смысла или соотношения с другими узаконениями приходится доискиваться, то это вина законодательных учреждений, которая ими же должна быть исправлена. Обязанность суда в подобных случаях - потребовать разъяснения смысла закона у законодательных учреждений и донести до сведения Верховной власти о замеченной неисправности действия законодательной власти. Но право самостоятельного истолкования смысла закона судебными учреждениями при малейшей распространенности может вести за собой лишь неизбежный произвол суда и создавать в конце концов не разъяснение закона, а, наоборот, безвыходную путаницу противоположных способов его понимания.

Но отстраняя присвоение судом власти, ему не принадлежащей, должно тем незыблемее упрочивать его обязанность неукоснительно применять власть ему свойственную. Обязанность судебной власти привлекать к ответственности нарушителей закона не должна быть парализуема в отношении самых высоких лиц правительственных ведомств. Генерал-прокуратура для сношений по этому предмету должна иметь прямой доступ к Верховной власти, небрежность же ее в отношении возбуждения преследования против высших должностных лиц должна быть поставлена в разряд самых тяжких преступлений по должности.

Переходя к исполнительной власти, должно заметить, что ее надлежащая постановка чаще всего встречает в монархии препятствия, проистекающие от самых достоинств единоличного принципа, обладающего особенными способностями к исполнительному действию, а посему легко приводящему к некоторым в этом отношении увлечениям.

А между тем проистекающий от этого вред столь велик, что именно от чрезмерного пользования монархом исполнительной властью чаще всего подрывалось значение монархии, как власти верховной.

Исполнительная власть, как известно, расчленяется по предметам ведения в систему отдельных самостоятельных министерств, но все они все-таки ведут одно общее дело, а потому должны объединяться в одно правительство.

Монархическая власть при этом очень легко превращается в центральный объединяющий орган министерств, т. е. становится тем, что в конституционных странах представляет первый министр, канцлер кабинета, Но это положение в конце концов и создает ту "бюрократическую олигархию", которая выше обрисована, и представляет столь дефектную правительственную систему. Монарх, поставленный в положение "премьера", лишается возможности отправления своих прямых функций Верховной власти, а в то же время фактически не может не только исполнять, но даже точно узнать действительного содержания бесчисленных дел, подносимых на его решение каждым из министров. Между тем все прикрывается именем монарха, и это снимает с министров всякую действительную ответственность. В результате управление начинает идти со множеством недосмотров и злоупотреблений, представители исполнительной власти, приводят в расстройство власть законодательную и судебную, да н сами более занимаются взаимной борьбой за власть, чем внимательным исполнением вверенных им дел.

Для предупреждения такого ненормального положения дел исполнительные власти должны иметь в законом указанной сфере право (и обязанность) самостоятельного действия, за собственной ответственностью. Необходимо, чтобы они не имели возможности прятаться за Верховную власть, что, понятно, избавляет их от ответственности, Что касается непосредственного участия Верховной власти в исполнительном управлении, оно должно проявляться лишь в строго необходимой сфере.

Задача совершенства управления, следовательно, сводится теоретически к тому, чтобы сфера действия исполнительной власти была правильно разделена на две области, в одной из которых - министры ведут дела самостоятельно, а в другой должны испрашивать Высочайшего разрешения.

Это можно поставить как общее правило монархического управления.

Совершенно к тому же выводу приходит и П. Н. Семенов в своей критике русских учреждений, оговариваясь, впрочем, что это должно сопровождаться существованием очень сильного органа контроля за министерствами и возможным оснащением единоличных докладов министров государю [В целях моей книги, рассматривающей монархический принцип вообще, а не специально русскую практику, нет надобности входить в такие тонкости управительной техники. Но значение единоличного доклада как орудия бюрократической узурпации представляет и общий творческий интерес. Нельзя не обратить поэтому внимания на то, что господство единоличных докладов теперь обличается как источник множества зол всеми критиками русских бюрократических учреждений. Так об этом очень сильно и настойчиво говорит генерал А. А. Киреев. П. Н. Семенов формулирует против них целый обвинительный акт
"Единоличными докладами, - говорит он, - подрывался главный устой самодержавия - законность и порядок, когда 1) докладами обманывали Верховную власть или неумышленно вводили ее в заблуждение, 2) докладами покрывалось нарушение закона и злоупотребления, 3) докладами изменялись законы, и такие Высочайшие повеления публиковались сенатом, получая этим силу закона, или не опубликовывались и действовали как бы втайне, 4) докладами предрешались государственные меры и умалялось значение учреждений, законно уполномоченных к обсуждению их, 5) докладами обходились государственные учреждения и установленный порядок, 6) докладами, несогласованными между ведомствами, Верховная власть приводилась к опасности противоречия своих действий, 7) докладами Верховная власть вовлекалась в неподлежащую сферу действия, где министры обязаны были принимать меры на свой страх, не прикрываясь Верховной властью.
Такие обвинения выставляются против единоличных докладов теперь, после столетней практики министерских учреждений. Но Сперанской и при самом начале их не допускал единоличных докладов и предполагал необходимыми три собрания: 1) собрание министров в сенате для дел текущих, 2) собрание министров в сенате же для дел, требующих Высочайшего разрешения, 3) особый доклад министров в кабине Его Величества для дел чрезвычайных и требующих тайны].

Считая (едва ли правильно), что таким органом должен быть именно сенат, он говорит:

"Самодержавная власть должна оградить себя как можно лучше от опасности быть недостаточно осведомленной по делу, требующему ее разрешения, или быть умышленно или неумышленно введенной в заблуждение единоличными докладами. Поэтому в законом определенных случаях министры должны действовать по полномочию, за свой страх и ответственность перед Верховной властью через посредство сената, в других случаях они должны представлять в сенате о предлагаемой мере... в третьих - испрашивать разрешения монарха", докладывая ему как общее правило в присутствии коллегии и лишь в исключительных случаях единолично.

Но при всей необходимости достигнуть самостоятельности и ответственности исполнительной власти, нельзя думать, чтобы эта цель вполне достигалась разграничением области их непосредственного решения от дел, требующих Высочайшего решения, тем более что разграничение это легче установить на бумаге, чем на практике.

Здесь прежде всего является вопрос: чем будет поддерживаться необходимое единство действия всей совокупности министерств, целого правительства? Если это единство поддерживается самим императором, то трудно ждать самостоятельности министров даже в деле, отведенном на их решение. Если единство поддерживается коллегией министров, то министр, несущий личную ответственность, может ли подчиниться коллегии, требующей чего-либо, по его мнению, неудобного или совершенно вредного?

Эти сложности, может быть, могут быть решены учреждением кабинета министров с одним премьер-министром (канцлером), который явится ответственным лицом. Но и в этом случае вопрос о том, насколько ответственность будет фактически действительна, всецело зависит от силы контроля, имеющегося над действием исполните власти.

Таким образом, при самом разумном решении вопроса о районе самостоятельности действий министров или кабинета министров, главное внимание приходится все-таки посвятить вопросу об организации над ними сильного контрольного учреждения.

Какова же должна быть его организация для того, чтобы оно было не фиктивным, а действительным орудием контроля и привлечения к ответственности? Это один из основных вопросов высших государственных учреждений. Русская практика с Петра Великого и по настоящий момент дает очень важные в этом отношении указания.

Петр Великий установил правительствующий сенат как орган объединения всех властей около Верховной власти и как орудие ее контроля. При преобразованиях Александра I, мысль о необходимости такого контроля не была оставлена, и сенат был вооружен для того весьма широкими на вид правами. П. Н. Семенов цитирует весьма назидательные в этом отношении места Манифеста 8 сент. 1802 г.

"Следуя... внушениям сердца Нашего, следуя великому духу Преобразителя России, Петра Великого, Мы заблагорассудили разделить государственные дела на разные части, и для благоуспешнейшего течения поручить оные ведению избранных Нами министров, постановив им главные правила, коими они имеют руководствоваться... На правительствующий же сенат, коего обязанности и первоначальную степень власти Мы указом Нашим, в сей день данным, утвердили, возлагаем важнейшую и сему верховному месте наипаче свойственную должность рассматривать деяния министров по всем частям их управления вверенным и по надлежащем сравнении оных с государственными постановлениями и с донесениями, прямо от мест до сената дошедшим, делать свои заключения и представлять нам докладом".

В этих целях сенат был вооружен самыми широкими правами. Но что же получилось в результате? Сам П. Н. Семенов констатирует, что министерская власть быстро победила сенат и все его контрольные права остались мертвой буквой. Да современники учреждения министерств и тогда не верили в действительность контроля сената. В этом отношении особенно веско мнение Сперанского, высказанное не априорно, а через несколько лет практики новых учреждений.

"Граф Сперанский в плане государственного образования, предоставленном императору Александру в 1809г., в таких глубоко верных и пророческих словах характеризовал слишком поспешно введенное учреждение министерств. По его мнению надо было установить государственное сословие, перед которым министерская власть была бы фактически ответственна. Он полагал, что и сенат не удовлетворит этому требованию. Если бы даже сами министры, говорит он, пожелали у нас утвердить свою ответственность, они не могли бы в этом успеть: ибо где закон сам не стоит на твердом основании, там и отвечать перед ним нельзя. От сего недостатка происходит, что все действия министерского установления приняли вид произвола".

Отчего получается такой результат? Отчасти от того, что учреждение, по существу, относящееся к судебной власти, как сенат, не может быть сильным контролером исполнительной власти, так как его природная компетенция недостаточна для этого многообъемлюща [В отношении сената я также не могу согласиться с мыслями П. Н. Семенова, как и покойного Юзефовича. Не отрицая известного значения Петровского сената, как органа объединения властей, я не замечал в истории, чтобы он был когда бы то ни было достаточно удачным орудием даже и этого. Что касается его контролирующей способности, ее, быть может, хватало при плохом построении исполнительной власти, при ее бессилии, но со времени ее преобразования при Александре I сенат оказался уже сам перед ней бессилен, как это прекрасно обрисовывает и П. Н. Семенов. Но покупать силу контроля ценой бессилия исполнительной власти невозможно. Исполнительная власть не менее нужна и важна, чем всякая другая, и то негодование, которое она возбуждает теперь в критике вследствие превращения в бюрократическую узурпацию и "олигархию министров" не должно закрывать наши глаза на необходимость сильной, иерархической, централизованной исполнительной власти. Для того же, чтобы она не превращалась в олигархию и узурпацию, имеются иные средства, а не порча исполнительной власти, не се обессиление. Такое средство состоит в том, чтобы Верховная власть не приходила к фактическому слиянию с министерствами, но оставалась на высоте всех полномочий Верховной власти.
Для этого высший орган совещания и наблюдения Верховной власти должен представлять сочетание всех властей и дополнен непременным участием в кем общественных сил. Пока же этого нет - Верховная власть не может фактически сохранить самостоятельности действия и контроля, как бы мы ни портили управительные власти]

Облечение высшего органа судебной власти правами общего контроля составляет даже нарушение принципа взаимной независимости специальных властей.

В парламентарных странах высшим органом контроля являются законодательные палаты, что все-таки более естественно, так как непосредственное действие Верховной власти (которой надлежит общий контроль) из числа разделенных властей наиближе слито с действием власти законодательной. Впрочем высшая контрольная власть законодательных палат в конституционных странах проистекала не из каких-либо глубоких соображений, а из того факта, что законодательные палаты состоят из народных депутатов, претендующих на представительство Верховной власти,

В монархии, которая может в особе монарха действительно дать законодательным учреждениям постоянное присутствие Верховной власти, орган высшего контроля более логично, чем в парламентарном государстве, мог бы быть слит с высшим органом законодательства. Но было бы еще правильнее иметь для того особый орган при особе монарха в виде какой-либо царской думы или царского совета. Такое учреждение, конечно, для того, чтобы явиться сильным органом контроля над всем специализированными властями, должно иметь универсальную компетенцию, а для этого и в личном составе иметь представителей всех высших властей: законодательной, судебной и исполнительной, но ни в каком случае не состоять исключительно из них. Именно сенат Петра Великого вполне и очень быстро показал, что, будучи составлен из представителей исполнительных коллегий того времени, он был совершенно лишен стремления и способности к их контролю.

Для контроля должно быть создано нечто аналогичное тому "государственному сословию", о котором мечтал Сперанский. Оно должно непременно иметь значительное число членов, избранных или вызванных из среды самих общественных сил, так как общественные элементы представляют драгоценнейший фактор контроля. Члены это царской думы, конечно, должны быть поставлены совершенно независимыми, в непосредственном общении с Верховной властью, и самое это учреждение, имея права законодательной инициативы, должно быть также местом обычных докладов министров и облечено правом запросов им и представления Верховной власти заключений относительно той или иной степени ответственности министров до предания их суду.

В парламентарных странах аналогичные органы обыкновенно разделяются на две палаты, из коих одна представляет народных представителей, другая же или так или иначе - назначенных "пэров" или представителей "Штатов", или вообще лиц несменяемых и более независимых. Все эти сочетания могут иметь смысл в демократии, особенно в целях придать высшим государственным учреждениям несколько более консервативности, создать сдержку чрезмерному легкомыслию и увлечениям "представителей народа". Едва ли все это имеет какой-либо смысл в монархическом государстве.

Элементы служебной опытности, непосредственного знания действия управительного механизма и народные "советные люди", вызванные или избранные, являются скорее взаимным дополнением, и их совещания и решения наилучше могут происходить в полном общении их всех. Не имело бы никакого смысла разбивать на какие-то враждующее части тот орган, которого цель составляет объединение всех государственных и национальных сил около Верховной власти.

Таковой представляется в общей сложности система управления и контроля, в которой известное место находят и "советные люди" самого народа. Но важность возможно большего общения Верховной власти с нацией так велика, что, несмотря на присутствие "советных людей" в государственных учреждениях, периодические совещательные земские соборы не теряют своего значения.

Относительно их должно лишь заметить, что польза их всецело зависит от того, выражают ли они мнения действительно социальных слоев, или представляют простое собрание политиканов. Во втором случае, конечно, они бы представляли только орудие тенденциозной оппозиции во что бы то ни стало, и теряют всякое разумное значение. Полезная практика земских соборов поэтому тесно связана с развитием внутренней организации национальных слоев, при достижении чего земские соборы, как представительство этих организованных социальных групп, имеют огромное значение, незаменимое никаким частным участием "советных людей" в государственных учреждениях.

Поделиться: 


Book | by Dr. Radut